编者按：腾讯新闻《经济大家说》栏目近期对话智本社老朋友 —— 香港中文大学（深圳）陶然教授，围绕中国楼市现状、走向及破局路径展开深度探讨。
陶然教授长期研究土地制度与房地产，本文是陶教授对房地产走向及其解决方案的系统性思考，有深度有策略，推荐各位社友阅读。
文丨袁小丽
编辑｜刘鹏
“房地产的黄金时期已过，但房地产在中国经济以及个人家庭资产中的重要性依然毋庸置疑。”香港中文大学（深圳）人文科学院教授、中国城镇化与土地制度研究资深专家陶然作出以上判断。他强调，未来房地产行业必须摆脱过去依赖高杠杆的模式，探索以市场化改革为核心的新发展路径。
据陶然观察，尽管2024年10月以来的一系列救市政策对稳定楼市起到了一定作用，市场有所回暖，但当前政策效力下，库存压力依然显著。
这一持续存在的困境，也引发了更高层面的密集关注与发声：6月中旬国常会最新部署要求“更大力度推动房地产市场止跌回稳”；随后，7月4日，住建部赴广东、浙江调研时也再次强调要“多管齐下稳定预期、激活需求、优化供给、化解风险”。
基于对中国房地产泡沫历史成因的深入剖析，陶然认为，要破解楼市当前困境，必须推出打破常规的政策举措，精准施策、长短结合。为此，他提出了一套突破性的“三招联动”的系统性改革方案：
首先，是短期稳市，针对产业基础稳固、人口持续流入的一二线城市核心区，通过大力推进货币化更新与房票安置，以“时间换空间”迅速消化存量商品房、稳定预期、稳固房价。
其次，是中期保障，针对庞大的农民工等中低收入群体，则需推动政策改革，充分盘活人口流入地城市的低效闲置工业用地，将其转化为低成本租赁住房，并配套解决农民工子女教育及大学生就业问题，实现“租购衔接”。
最后，是长期改善，通过土地制度改革，释放中高收入群体的改善型需求，允许其在城郊规范区域自建安居型独立住宅。此举既能激活农村闲置土地资源、补充地方财政，又能拉动内需，促进相关产业发展。
“这套‘三招联动’组合拳的本质，是在不彻底打破土地财政的前提下，优化资源配置，盘活存量资源，实现土地价值的良性循环与过渡。”陶然强调。
陶然的方案来自于他穿梭于中国城乡之间的调查研究，来自于在城中村里对低收入群体住房难题的关怀，来自于对部分土地闲置或未被合理使用的痛心，他也是少有的发现问题并提出系统解决方案的学者，近年来的新作《人地之间—中国增长模式下的城乡土地改革》、《人地钱：中国城乡转型的土地逻辑》引发学界的广泛讨论，同时他也在努力向政策层推广他的解决方案，希望方案能被采纳。
近日，围绕当前房地产走势、中国城市化及中长期土地制度改革等话题，陶然向腾讯财经《经济大家说》分享了其研究成果与相关建议。
大部分城市的高房价形成原因
《经济大家说》：2024 年以来，尽管已陆续出台降首付、降利率、取消限购、收购存量房等一系列楼市刺激政策，但市场趋势仍未扭转。您认为造成这种现象的原因是什么？后续还应重点推出哪些政策，才能扭转市场预期、提振楼市信心？
陶然：若想深入探讨当下楼市救市政策效果，我们不妨先回溯中国城市高房价的成因。高房价的形成，实则与过去近30年中国经济增长模式的演进息息相关。
1998年我国住房制度改革拉开序幕，2002年加入世贸组织后，中国经济进入高速发展期。然而，这种发展模式确实比较容易导致房地产泡沫，主要是超常规的出口催生了巨额贸易顺差，人民币升值预期进一步助推顺差扩大，大量热钱涌入。为稳定汇率，央行需购入大量外汇，在此过程中被动增发货币，最终导致市场流动性持续膨胀。市场中的流动性流向，取决于国家经济的内部结构性机会。尽管部分资金流入股市，但由于股市扩容速度较快，且在股价形成机制、法制监管等方面存在不足，操纵市场等乱象频发，导致投资者信心受挫。与之形成鲜明对比的是，地方政府对商业住宅用地，尤其是住宅用地，实施垄断限量供应策略，为全民炒房提供了体制性支撑，也让房地产成为各路资金实现保值增值的最主要流向，助推房价持续走高。
在2009年之前，房价上涨主要集中在一线及少数强二线城市。以北京、上海为例，2002—2009年间，房地产市场经历多轮炒作，房价涨幅达五六倍甚至六七倍，而彼时多数二三线、三四线城市房价尚未明显波动。2009年之后，伴随四轮大规模的财政与信贷刺激政策落地，若算上当下这一轮，即为第五轮，房价上涨的浪潮从一线城市逐步蔓延至二、三、四线城市，不仅覆盖住宅地产，还波及养老地产、商业地产等领域，甚至连墓地都成为炒作对象，房地产泡沫呈现全面扩张态势。
政府在房地产市场调控上始终秉持 “稳房价” 原则，既不希望房价过快上涨引发泡沫风险，也不愿房价大幅下跌冲击经济稳定，因此长期采用 “因势调节” 策略：房价过热时施压降温，市场低迷时适度松绑，力求实现平稳发展。
2016—2018年，以棚改货币化为核心的刺激政策推动房价显著上扬，随后政府迅速收紧调控，遏制过快增长态势。然而，疫情暴发后，为稳定经济推出的宽松货币政策致使房价再度上涨，在此背景下，2020年下半年和2021年，房地产企业“三条红线”、金融机构信贷管控，以及住建部门限购、限价、限贷等多重政策组合拳密集出台，旨在化解房地产市场的高杠杆与泡沫风险。
这一系列调控政策叠加疫情冲击、中美贸易摩擦等外部因素，客观上加速了房地产泡沫的收缩。值得注意的是，尽管2018年启动的中美贸易战带来诸多挑战，但疫情期间中国凭借完备的产业链优势和灵活的出口政策，实现了国际贸易的逆势增长，2024年外贸顺差甚至突破1万亿美元，为国内经济和房地产市场提供了关键的支撑力量，在市场下行周期中起到一定的缓冲作用。
“三条红线” 以及限购、限价、限贷等政策，本质上是对房地产泡沫的主动 “去杠杆”。然而在泡沫破裂过程中，市场逐渐暴露出对房地产上下游产业链及就业的深度影响，当意识到房地产牵一发而动全身时，政府在疫情后期及结束初期便开始逐步松绑调控，通过降房贷利率、收购存量房等方式托底市场。但现实表明，泡沫破裂后的修复远比预防更复杂，难度也更大：理论上，最好的策略是从源头避免泡沫生成，或在形成期以体制改革增加供给，用经济手段缓释风险，可当泡沫体量已达高位时，任何激进的刺破泡沫行动都会引发连锁冲击。
当前，政府采取的救市措施都是必要的，但效果仍显不足。过去几年中国的劳动力就业尚能依靠外贸顺差支撑，即便房地产下行，也因出口韧性，平台经济(滴滴、美团等)而缓解了大规模失业压力，包括拼多多在内的电商也为低收入百姓的低成本生活提供了条件。
但近年以来对外贸易冲突持续升级，叠加房地产低迷与地方债务问题，多重不确定性正深刻影响居民消费信心，即便是有稳定收入的群体，也会因对未来职业前景的担忧而谨慎购房。毕竟购房决策不仅依赖“6个口袋”支持，更取决于个人长期还贷能力，而后者与收入预期直接挂钩。对于缺乏家庭支援的年轻人而言，仅凭自身收入承担房贷的压力尤为显著，这种 “预防性储蓄” 心态进一步抑制了购房需求，形成市场修复的恶性循环。
所以，目前楼市采取的这些措施在解决就业问题、收入问题以及预期不稳的问题上仍显乏力，这也直接导致政策的市场提振效果有限。如果说未来还能采取哪些政策措施，我认为最重要的有两个方面：
一是稳住外贸基本盘，如在国际贸易冲突加剧的背景下，需全力推进中美、中欧贸易谈判。即便面临20%-30%的关税压力，也可以考虑通过有理有利有节的贸易谈判协商满足争取达成协议，以稳住外贸基本盘，这不仅是中国经济的“压舱石”，更是稳定就业与收入的最关键支撑。
二是加速推动国内经济体制改革增加有效内需，特别是以土地制度改革为核心的系统性改革要加速推动，不仅有助于扭转当前经济下滑趋势，而且还可以从根本上重塑房地产市场逻辑。改革的同时还需配套短期有效的住房、土地政策工具，在稳预期、保就业等领域形成 “长短结合” 的政策组合拳。
这种内外兼顾的策略，既着眼于化解当前市场循环下行的困局，也致力于通过结构性改革夯实经济基本面，避免政策效力仅停留在 “头痛医头” 的表层治理，最终有效降低中国经济对国际出口市场的过度依赖。
加大货币化安置力度
推动超大特大城市住房以旧换新
《经济大家说》：能否展开谈谈稳楼市的具体措施？
陶然：谈到稳楼市，确实需要区分城市类型，三四线整体而言要差一些，但也并非所有三四线城市楼市都不行。像沿海地区一些产业较强的三四线城市，人口仍然是净流入状态，楼市表现依然相对稳定。但广大中西部以及东部部分产业较弱、人口净流出的三四线城市，甚至一些产业比较弱的二线城市，房屋已建成的所谓“狭义商品房库存”加上土地已出让、但住房未建成的“广义房地产库存”非常多，楼市压力确实相当大。
这些城市在2016年到2018年政府强力推动的“棚改”过程中，实现了大规模的住房“以旧换新”，而在“棚改”之前的七八年，这些城市还大规模推进了新城区和工业开发区的建设，这使得它们欠了很多债，也盖了很多房子没有卖出去，这些城市就有积极性申请“棚改”资金为开发商和资金解套，导致地方负债进一步增加了4万亿以上。可到如今这些城市的很多工业开发区还是空着的，新城区大量房子也卖不出去，很多本地家庭手里都已经有两三套房子，开发商更是深度套牢，这样的房地产市场恐怕很难通过短期政策就可以挽救，未来可能需要很长时间去消化，甚至很多楼还会烂尾。不少城市的高额地方债务问题也需要系统性的解决措施，比如推动全国性债务重组和地方财政重整，就像鹤岗那样，即使是严格财政纪律也需要较长时间才能慢慢消化。
但现在，一线和一些强二线城市也出现了房价显著下跌的情况，存量未售的商品房数量也积累很多，还有不少开发商拿了地房子盖了一半、未来这些土地若真要建房还将进一步增加供给，此外，还有很多已缴纳土地出让金但尚未开发的土地，这些情况都让一二线楼市的挑战也相当巨大。
在当前市场需求疲软的背景下，一线和部分强二线城市因产业基础稳固，仍有大量外来人口且人口呈净流入状态。我认为这些城市的楼市不仅值得救，也完全可以救起来。那如何救呢？结合当下就业情况，除了要搞好中美、中欧、中国和全球南方关系以稳固外贸基本盘之外，更重要的是要通过“用时间换空间”的方法来救楼市和地方财政。
所以，我们提出的第一招稳楼市的政策就是加大力度推进一二线城市核心区域的老旧小区、城中村的货币化更新和房票安置。
从2016年到2018年，我国推行过一轮货币化城市更新，也叫货币化棚改。当时由于制度设计方面的原因，主要在三四线等人口流出城市实施，这些城市地方政府借了四五万亿的额外债务，给这些城市老旧小区的居民以旧换新，让他们直接购买当地未售商品房。但这一轮操作导致这些人口流出的三四线城市房价也涨了50%-100%，同时也导致这些城市之后的商品房供应量进一步增加。
事实证明，货币化棚改确实能有效去库存，并拉动房价稳定甚至上涨，但要选对区域。若在人口持续流出、产业萎缩的三四线城市推行，虽短期内能刺激房价上涨，却引发房价泡沫并带来商品房供应量大增，结果显然不太理想。
因此，这一轮城市更新就必须充分借鉴上一轮的经验和教训，将重点转向一线和强二线城市的核心区域。这些区域的城中村以及老旧小区占据优质区位，土地价值高，但普遍存在基础设施落后、公共服务欠缺、房屋老化严重、停车位和电梯严重不足，土地最高最佳利用用途难以发挥的问题。
针对这些老旧小区业主，其中一部分有马上“以旧换新”的需求，就可以通过房票方式来推动即时的搬迁：由国开行或农发行直接给这些地方政府提供专项借款，地方政府将资金以房票形式发放给愿意即时“以旧换新”的业主，让他们凭房票去选购现有城市未售商品房。如果老旧小区或城中村还有一部分业主选择原地或就近安置，也没问题，不过需要等一段时间，等政府建好安置房实现原地或就近回迁。换句话说，政府通过国开行或者农发行向老旧小区和城中村改造项目提供资金支持后，可采取差异化安置策略：一部分资金以房票形式发放，满足业主购置存量商品房的需求；另一部分则用于原地建设安置房，争取让选择留居的业主在1年内完成回迁。
只要有部分业主接受房票安置，就能有效消化掉一二线城市的存量未售商品房，这一政策一旦推行，将迅速稳定市场预期，遏制房价下跌趋势。实际操作中完全可以放开房票买卖，有些业主希望获得现金，但政府出于去库存的考虑只能给予房票，此时放开房票买卖，这些业主以适当打折价出卖房票获得现金，房票购买者便宜购房，皆大欢喜，也自然会加大被拆迁业主对房票安置的接受度，最终顺利推动拆迁。
值得注意的是，超大特大城市的核心地段老旧小区和城中村改造会释放出部分土地资源。政府可将借款期限设定为5年，甚至适当延长，在未来5年内逐步出让这些核心地段的土地。由于这些土地都在城市的核心位置，未来完全可以顺利出让的，而新增的商品房供应既能满足未来市场需求，也能通过拆迁后土地出让收入偿还国开行专项借款。
我认为以房票方式推动一二线老旧小区和城中村拆除重建，是当前中央政府房地产政策调整的一个最为关键的突破口，但当前这个措施主要只是在一线城市的城中村推行，未来可扩容到20个左右一线和一些强二线城市的核心地段的城中村，尤其是扩容到核心区位的老旧小区，通过国开行专项借款与房票安置政策组合，以时间换空间，既能短期内稳定楼市，又能在未来4-5年保持市场平稳发展。
这里之所以要强烈建议将一二线城市核心地段的老旧小区也要纳入进来，是因为像广州、深圳等城市核心位置有很多城中村，但北京、上海等城市核心区域则基本没有城中村，但这些城市确实有很多位置非常好的老旧小区。不管是城中村还是老旧小区，只要地处核心地段，通过拆除重建适度增加容积率，采取“部分原地安置、部分外迁购房、腾出部分土地增加容积率建设商品房出售”的模式，对开发商或地方政府而言财务上都是完全可行。
当然，老旧小区改造和城中村改造存在一定差异，老旧小区中一栋楼里若有一个“钉子户”就可能让改造难以推进，而城中村多是独户建筑，协调起来相对容易些。我们建议引入竞争机制来设计合理的拆迁流程，让更新推动更为顺利，通过良好的机制设计最大限度减少“钉子户”的出现。
比如很多老旧小区位置非常好，绝大部分业主愿意自己出点钱把旧房子拆除重建换成新房子，重新获得70年产权，就可以考虑让他们承担一平米三四千元的建安成本，这样很多人都会愿意参与改造。如果一栋楼有少部分人不愿意出钱也没有关系，可以做思想工作，实在不行也可以给他们一些现金补偿，同时在其他不拆的旧楼里换套房子，此时那些愿意出钱的业主就可以顺利进行改造。
对于一些确实经济困难或者年纪大、没有子女的业主，政府也可以给他们置换一套加装电梯的新房。而拆除老旧小区后，在原有土地上适当增加一些容积率，给开发商安排部分可售商品房，政府用可售商品房所获得的土地出让金去覆盖部分乃至全部拆迁成本。只要地段好，新房市场价格高，政府一般可以算过来账，甚至可能还有财政盈余。
目前对老旧小区，住建部主要倾向于所谓的“微改造”或有机更新，比如拆除一些临街违建、给住房“穿衣戴帽”、增加一些公共活动空间和商业物业，为取得业主一致支持的住宅单元加装电梯等，但这样做地方政府往往只有支出，没有收益，财政上不可持续，甚至很多老旧小区的业主也未必满意，比如加装电梯问题往往难以达成一致。由于房子太破旧，市场价值也低，大部分业主们希望以旧换新，而有机更新恰恰让拆除重建变得更不可能。因此，此类做法未必能够满足大部分老旧小区业主的需求，也无法实现这些地块的最高最佳价值，最终未必有利于城市的高质量发展，未来还是需要有步骤推动拆除重建式更新。
《经济大家说》：房票安置本质上还是要政府和国企平台自己下场搞拆迁，而且要从国开行获得专项借款，地方政府大概率还需要发行专项债收储被拆迁土地，是否会存在地方债务风险的问题？很多民营资本和开发商对城市核心地段老旧小区和城中村更新非常感兴趣，是否有好的机制推进社会资本进入从而缓解地方债务约束？
陶然：确实如此，前面谈到政府推动核心地段老旧小区\城中村拆迁让业主实现住房“以旧换新”，部分业主可以在自愿基础上通过房票安置来消化城市的存量未售商品房，但这个做法基本上要求地方政府和国有企业自己下场搞拆迁和安置，还需要地方平台公司先从国开行等政策性金融机构取得专项借款建设安置房或依托借款发放房票，甚至还要地方政府直接发行专项债对平台公司拆迁后整理的可开发土地收储，为平台公司一级开发的费用买单，收储后地方政府再等待合适时机拍卖土地再来归还专项债，这都涉及到了地方政府及其平台公司的整体债务负担是否超标，以及可能超标就会引发相关审计单位对地方政府过度负债的质疑。这就让一二线城市在推动城市更新上举步维艰。
因此，未来必须对这个问题给出妥善的解决思路和具体操作方案，我的建议如下：
第一，如果一些项目必须以政府和地方国企为主推动城市更新和老旧小区拆迁，只要具体项目可以算得过来账，拆迁出的未来可开发地块的预期出让金在偿还专项借款和地方债上有较高的收益安全收益边际，那么就可以从政策上认定不将这些项目的专项借款和相关地方专项债计入地方债务总额上限，以此支持财务可行的拆迁项目实现顺利推进。
第二，更重要的就是推动城市更新的创新模式，吸引社会资金和社会力量直接参与，而地方政府主要制定政策来鼓励社会资本进入，可以理解为城市更新中未来推动“政府轻资产模式”。确实，仍有很多社会资本和地产商对参与一二线城市核心地段的拆除重建式更新有强烈兴趣，但囿于政策要求不能一二级联动（即拆迁后可出让土地必须净地招拍挂，结果是参与前期拆迁谈判的开发商或社会资本未必获得开发权）而难以介入，但如果推动所谓的“两个竞争加一个腾挪”的创新模式，就完全可以有效解决社会资本直接参与城市更新的问题，有效降低政府债务压力，让地方政府“轻资产”推动更新。
具体操作步骤如下：
首先，地方要政府制定一个统一的、对被拆迁业主友好的拆迁补偿标准，并且确保有意愿的业主能实现房票安置，即对这部分业主即时给予城市内满意区位的等值存量未售商品房安置，且房票可以买卖，而对希望原地安置的业主也给予等面积原地安置，但需等拆迁后的安置房建设完成。
其次，在稳定拆迁赔偿标准的基础上，政府委托第三方服务机构推动辖区内不同片区之间为片区加入下一年度城市更新计划而展开第一个支持竞争。比如，假定特定超大、特大城市某下辖核心区有30-40个老旧小区或城中村具备拆迁经济价值，地方政府可明确告知这些片区的所有业主，未来计划用10年时间逐步完成所有片区的拆除重建，因此每年大约有3-4个片区要列入年度更新计划。在此背景下，地方政府就可以委托第三方服务机构发放具有一定法律效力的文书对每个片区的所有业主进行更新意愿的征询。获得征询结果后，在既定拆迁补偿标准下支持拆迁的业主占比最高的3-4个片区，自动被列入下一年的年度更新计划，并对这几个片区给予规划、基础设施配套等多方面支持。以上竞争每年滚动进行，以此激发片区内所有业主作为土地共同供应方之间的竞争，调动片区内各个业主合作完成拆迁并获得安置新房的积极性，有效抑制少数业主“敲竹杠”的激励。
第三，在经过第一个竞争挑选出纳入年度更新计划的3-4个片区之后，政府委托第三方对列入更新年度计划的片区一次性完成个体业主和（城中村）集体物业测量，然后政府向多个开发商提出邀约，让其提出各自的更新预案，经业主讨论与综合各方意见最终定案。在这个过程中，政府可向多个开发商（潜在实施主体）直接告知关于片区已支持业主及少数“钉子户”的具体信息，同时在业主、规划部门、各个潜在开发商之间展开片区策划方案和单元规划方案的交流。然后对不同方案的优缺点进行分析整合，组织业主广泛讨论并综合规划、国土、住建等部门意见后最后定案，然后对片区策划、规划方案以及个人、集体物业的具体拆补方案进行业主表决，迅速取得大部分业主的支持。
第四，推动各个潜在开发商为获得更新实施资格而展开开发商之间的第二个竞争。这一步在前面第一个小区“拆迁支持度竞争”基础上进行。此时政府将最终更新方案挂上招标平台，让各个开发商就缴纳地价、公共设施乃至配套招商目标展开项目需求方之间的竞争。一旦选出开发商作为实施主体后，政府就可以和签约开发商、业主多方合力，启动拆迁并最后完成更新。在更新方案的实施阶段，针对极少数“漫天要价”的“钉子户”，政府可通过协调多方力量，深入沟通与调解，降低其对整体更新的影响，并配合后续提出的“空间腾挪”机制以保障项目顺利推进。
第五，为充分发挥前述“两个竞争”的作用，防止因少数“钉子户”要价过高所带来的项目停滞，还需适度加大城市规划的灵活度，通过合理扩大更新片区范围、创造腾挪空间来有效降低拆迁中的临时安置成本。这就是在取得更新片区大部分业主支持的基础上，充分利用与更新地段连片的国有划拨土地或更新地段内部及附近的集体产业用地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块先行推动（全部或部分）安置房建设，建设完后业主直接迁入，不仅大幅度压缩临时安置支出，还可基本消除极少数“钉子户”对整体更新进度的干扰。
一旦推动以上“两个竞争加一个腾挪”的措施，政府就实现了社会资本对城市更新的参与，而不用自己举债并直接下场去推动拆迁。以上“两个竞争”的操作政府支出非常少（主要是委托第三方征询拆迁意愿），而一旦完成后政府就可以直接将项目挂出招标并直接获得土地出让金，这样通过社会资本的导入就实现政府自己的“轻资产运行”，从而有效规避了地方政府债务的问题。更重要的是，这个模式也实现了“一二级开发分离”，而不是容易引起诟病的城市更新拆迁中的“一二级开发联动”，因为地方政府是先委托第三方服务机构进行拆迁意愿征集，开发商并不介入拆迁补偿谈判，而且他们给政府提出更新策划及规划建议方案，政府遴选整合方案也未必确保特定开发商会最后中标，一旦政府确定最终更新方案上平台招标时严格执行“价高者得”，从而确保了“一二级开发分离”。但记住，这里的招标不是净地招拍挂，而是非常接近净地招拍挂的“毛地招拍挂”，因为开发商中标后要负责拆迁安置，而招标成功后给地方政府所缴的土地出让金是开发商开发可售面积所缴纳地价扣除拆迁安置成本后的净额。之所以说这种“毛地招拍挂”非常接近“净地招拍挂”，就是因为前面第一步竞争挑出了来年纳入下一年更新年度计划的城中村或老旧小区后，地方政府会把第三方机构所获得的片区信息（拆迁支持度，潜在钉子户分布及其诉求）分享给参与更新方案策划和规划、也是最终参与平台招标的各个开发商，由后者判断拆迁安置成本后再参与招标报价，这就会导致最后招标结果非常接近净地招拍挂的结果，同时有效规避了地方政府债务风险，极大降低了政府直接参与拆迁可能带来的麻烦。
利用城市低效闲置用地建租赁房,
全面推进农民工市民化
《经济大家说》：那么农民工和新毕业大学生的住房问题如何解决？
陶然：我认为应该瞄准城市中庞大的流动人口群体，推动政策改革，充分利用人口流入地城市低效闲置用地，大规模建设租赁房并同时推进农民工市民化。
我国现有城市中还有2亿多农民工，加上留守亲属，总数达三四亿人，再叠加每年毕业的一千万左右的大学生。他们中相当的比例在一线、二线人口流入地城市长期工作，却因户籍限制无法享受子女平等就学升学以及城市保障性住房等公共服务，这严重阻碍了农民工市民化和人口完全城市化进程，也加剧了中国内需不足的矛盾。尽管部分城市为大学生提供保障性住房，但近年来受制于地方财政压力，供应能力已捉襟见肘。因此，亟需通过市场化改革，建设大批租赁住房来破局。
目前，这些群体的居住条件普遍堪忧：农民工多挤在城中村、集体宿舍，工棚，北方地区一些城市甚至有流动人口只能栖身地下室，难以实现家庭团聚；而新毕业大学生即便房价下跌了30%-40%，仍无力购房，但若房价继续大幅下滑，又将冲击经济基本面。
究其根源，中国过去20年 “低价出让工业用地” 的发展模式，导致了土地资源配置上极大的结构性扭曲，每年约30%，甚至部分城市高达40%的新增土地用于工业，远超国际10%-20%的平均水平。工业用地出让期限为50年，然而制造业企业平均生存周期仅10-15年，大量工业用地在企业关停后陷入闲置，其中不少地段优越，具备改建住宅，尤其是租赁住房的潜力。但由于规划约束，如工业红线限制和用地性质变更难题，这些土地很多难以盘活用于住房建设。
我们对此，提出的一个方法，就是推行 “工业用地转住房用地建设住房，前20年用于租赁，20年后补缴地价转为商品房” 的政策，这个政策的核心在于免交地价、土地分阶段转性。政府可以考虑出台如下政策，若某块区位合适的工业用地业主拥有100亩低效或闲置土地，可向政府自主申请，将其中比如60亩无偿移交给政府，其中30亩作为道路、绿地、学校等公益设施建设用地，另外30亩政府出让后的土地收益用于覆盖前述道路、绿地、学校建设成本，实现政府 “零投入”。剩余40亩土地政府则批准业主申请在不缴纳土地出让金的条件下转为居住用地建设集合式住宅，条件是前20年该房屋只能用于（委托国企或市场化租赁企业）出租，20年后，业主补缴土地出让金差价，剩余50年土地使用权期限内可将房屋出售，政府则实现土地财政收益回笼。
上述措施本质上是推动土地开发利用中所谓“市地重划”操作策略，关键在于缴纳部分公益用地和为公益建设融资的土地后，业主无需补缴土地出让金就可以实现土地用途调整。由于无需支付土地用途调整的成本，住房建安成本在市场化竞争条件以及建设品质保证的前提下，完全可以控制在每平米两三千元，原有业主就完全能够通过前20年租金收回成本还能实现盈利，20年期满后还可以补缴出让金后出售住房变现，因为居住用地产权是70年，前20年出租，后50年出售。
这一模式的优势在于实现多方共赢：首先，对于那些工业土地的现有业主而言，政策红利可吸引多方社会资本涌入，他们可以自己开发，贷款开发、与其他人合作开发或者把土地开发权益转让。对资金不缺乏，而投资机会非常缺乏的我国，这是非常好的有效投资并获得合理回报的新机会。
其次，这一举措将为我国人口流入地城市的农村转移人口提供负担得起的租赁住房，并在就业所在地实现家庭团聚和子女平等就学升学。一个三口或四口之家租住一套60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超过3000 元。 房租将仅占 (双职工流动人口) 家庭月收入的20% ~ 25% , 是绝大部分流动人口家庭有能力支付的。尤其是考虑到此类安居政策将同时配套户籍改革, 特别是让外来人口子女在流入地城市公立学校实现平等就学和升学, 很多流动人口家庭将愿意支付相应租金以实现举家团聚。
如果措施到位, “十五五” 在我国人口主要流入地城市, 尤其是100个左右的超大特大和大城市利用国有低效建设用地以及集体经营性建设用地建一共设起40亿平方米、6000万套左右的租赁住宅, 将基本解决现有城市的存量农村流动人口及其随迁家庭成员, 以及每年新毕业大学生在流入地城市的可负担得起的体面租住问题。如此, 我国户籍人口城市化率将很快达到65% ~70%，并与当前经济发展和工业化水平实现良好匹配。
第三，这项政策改革将
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